加快落实重大项目决策稳评制度

—— 专访全国政协委员中国国际工程咨询公司总经理肖凤桐

　　稳评应该建立项目信息公开和公众参与机制，重视与其他前置性审查相衔接，完善社会稳定风险评估方法标准和信息系统，健全风险责任追究制度

　　文/《中国投资》杨海霞

　　国家发展改革委于2012年8月发布《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（简称《稳评办法》），标志着我国开始建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。项目稳评机制试行一年多来，因重大项目建设引发的大规模群体性事件仍时有发生，地方政府开展项目稳评流于形式的现象仍然存在，国家投资主管部门审查和工程咨询机构评审的把关作用尚未充分呈现。中国国际工程咨询公司总经理肖凤桐在接受《中国投资》采访时表示，项目稳评前置性审查职能交由地方政府是项目审查制度改革的一种重要尝试，但相关配套政策措施需要及时完善，以充分发挥地方政府在工程项目维稳中的主导作用。

　　为了加快落实重大项目稳评制度，科学决策和程序合法十分关键。肖凤桐建议，项目稳评应该建立项目信息公开和公众参与机制，重视与其他前置性审查相衔接，完善社会稳定风险评估方法标准和信息系统，健全风险责任追究制度。

　　科学决策和程序合法是关键

　　《中国投资》：近年来，我国一些重大固定资产投资项目出现了群体性事件，最终导致项目被迫紧急叫停。您是如何看待这些现象的？对此有何措施建议？

　　肖凤桐：随着人民群众生活水平的持续改善，人们的环保、健康和维权意识不断增强，对重大固定资产投资项目建设也提出了更高的要求和期望。近年来，我国一些重大工程项目由于环境、安全、征地拆迁等问题，出现当地群众抵制现象，甚至引发大规模群体性事件，地方政府往往以迅速宣布停建项目的权宜手段平息事态。

　　为此，前不久我们就重大项目决策和执行的法制化建议报送中央，得到国务院主要领导同志的重要批示。我们认为，为了使人民群众更好地理解和支持重大项目建设，科学决策和程序合法十分关键。

　　首先，重大项目决策前应该公开信息，建立公众参与机制。涉及群众切身利益的重大项目，要通过听证、公示、公告、专家评估等形式，广泛听取群众意见，保障当地群众的知情权、参与权、表达权和监督权，保证受项目影响的利益相关者充分表达其利益诉求，在项目决策和实施过程中充分保障各方的合法权益不受侵害。

　　其次，加强法制建设，在完善现有制度基础上，将有关规章上升为法律法规。我国在项目审批、核准和备案等投资管理方面的立法相对滞后，对项目推进过程中出现的突发性群体事件的处理，缺乏健全的法律依据。当前，需要将项目稳评纳入法治化建设轨道，将重大项目决策前的公众参与、利益相关者维权及群体性事件处理等规定固化起来，依法规范重大决策行为。

　　最后，重大项目不仅要依法决策，还要依法实施。要依法坚持开展项目建设涉及的土地审查、拆迁安置补偿、环境影响评价等，并严格执行法定决策程序。对社会影响大的投资项目，其社会稳定风险评估报告应提交当地人大或其常委会审议。对合法审查通过的项目，要依法予以保护，对公众的意见，要在法制轨道内进行判定，不得随意宣布停建项目。

　　《中国投资》：去年8月，国家发展改革委发布了《稳评办法》，标志着我国开始建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。这个稳评机制在预防群体性事件方面具有什么意义？

　　肖凤桐：建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，是按照党中央和国务院的统一部署，对我国投资项目前期审查所进行的一项重要制度创新。国家发展改革委发布《稳评办法》是规范稳评机制的重要举措，对于促进工程建设领域的维稳工作，从源头上防范和化解社会群体性事件，构建和谐项目管理机制具有重要意义。

　　第一，有利于发挥投资项目经济维稳的独特作用。我国重大固定资产投资项目引发的群体性事件，主要是维权事件。在项目建设前期，通过专业机构评估社会稳定风险，查找风险源，重视采用经济手段来维护利益相关者的合法权益，有助于提前预防和化解潜在风险，减少维权类事件的发生。

　　第二，有利于发挥地方政府维稳的主导作用。我国现行对突发性群体性事件的处理实行“属地管理”原则，地方政府在社会稳定风险管理中处于主体地位。在项目稳评中，要求地方政府或其相关部门指定评估主体负责编写拟建项目的社会稳定风险评估报告，对项目稳评进行实质性审查，国家投资主管部门则需要对地方政府上报的评估报告及其意见进行合规性审查。

　　第三，有利于构建工程项目和谐管理的新机制。项目稳评非常重视公众参与和社会监督，要求对投资项目可能引发的社会稳定风险进行全过程、全方位的调查，充分征询社会群众意见，发挥新闻媒体的监督作用。这种机制有助于为投资项目的顺利实施创造良好的社会环境条件。

　　加紧完善稳评制度

　　《中国投资》：我国建立稳评机制一年多来，总体进展顺利，但客观上也存在项目稳评机制不完善的情况。您认为其主要原因有哪些？

　　肖凤桐：从我们目前掌握的情况看，各地方、各部门上报的拟建项目可行性研究报告或项目申请报告，基本都有稳评篇章及其评估报告，但报告质量良莠不齐，确实存在个别报告流于形式的现象。

　　究其原因，除了对稳评工作的意义缺乏认识，地方政府追求经济快速发展的惯性思维恐怕首当其冲。由于重大项目是拉动地方经济发展和税收增长的直接有效手段，地方政府追求GDP高速增长的内在需求旺盛。我国相关制度虽然规定地方政府承担当地维稳的具体责任，但在投资决策阶段，投资项目可能引发的社会稳定风险仅是预期，客观上对现实的维稳并没有构成即刻的直接压力。各地为了保增长，争投资，必然会采取各种措施力促拟建项目尽快上马，难免要求相关部门开绿灯，满足项目审批或核准的条件。稳评为了满足“低风险”等级的过关要求，有可能隐瞒或遮蔽真实风险信息。

　　我国将项目稳评前置性审查交由地方政府来承担，是项目审查制度改革的一种重要尝试，也符合国务院行政审批制度改革的总体要求，但地方政府开展项目稳评的内在动力不足，稳评审查的相关责任难以被追究。同时，国家投资主管部门对项目申报文件主要进行合规性审查，但对项目稳评进行实质性审查把关的相关机制尚待完善。

　　从项目稳评操作规范上看，现行的稳评技术方法及标准需要不断创新和规范。中咨公司十分重视投资项目社会稳定风险评估的理论方法研究，已组织专家开展相关专题研究，初步提出了“以问题解决为导向”的项目稳评框架，希望对我国更好地开展项目稳评咨询业务提供有益的技术参考。

　　《中国投资》：为了更好地发挥项目评估对于预防群体性事件的作用，实现项目各方共赢，需要加快落实重大项目稳评制度，您觉得需要重点从哪些方面完善相关配套工作？

　　肖凤桐：为了贯彻落实重大项目稳评制度要求，除了上面所提的加强投资决策法制化建设、遏制地方盲目投资、研究稳评技术方法及标准体系建设等方面的举措，建议还要完善下列配套工作。

　　一是做好稳评与其他前置性审查的衔接。国家投资主管部门在对重大固定资产投资项目进行审批或核准之前，要求相关职能部门独立地先行开展多项前置性专业论证和审查工作。项目稳评要与规划选址、环境评价、土地预审、安全影响等前置性审查工作衔接起来，促进项目信息共享，提高项目管理效率。

　　二是完善社会稳定风险管理信息支持系统。建立重大项目社会稳定风险的量化指标体系，采集相关数据，对项目全周期进行社会稳定风险监测、跟踪、预警、评估和管理，为重大固定资产投资项目社会稳定风险评估提供科学依据。

　　三是健全社会稳定风险责任追究制度。按照“谁投资、谁决策、谁承担风险”的要求，加大追责力度。如果重大项目出现社会群体性事件，项目业主单位必须承担相应的经济责任，地方政府必须承担维稳的社会管理责任，并依据有关法律规定对决策机关的主要领导和直接责任人予以相应处分。

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